●马继超

2016年是我市法治建设历史上具有里程碑意义的一年。其标志性大事是，就在这一年诞生了白城市第一部地方性法规——《白城市市容和环境卫生管理条例》。这部地方性法规的诞生，体现了市委领导的审时度势和缜密思考，表达了城市居民要求改善生活环境的强烈愿望，反映了城市管理执法部门建设现代文明城市的强劲呼声，凝聚了市法律工作者和市法学会成员的集体智慧，也倾注了市人大立法顾问和立法工作人员的大量心血。特别是市五届人大法制委员会组成人员，积极履行法定职责，严格执行程序规定，充分反映社情民意，主动适应基层社会治理需要，认真做好地方立法每项工作，研究制定了首部地方性法规，开创了白城市地方立法先河。

地方立法权的由来。“设区的市”可以立法了。这是继30年前“较大的市”可以立法之后，地方政治生活和基层政权建设的一件大事，也是党中央为完善我国立法体制、推进基层治理法制化、实现国家治理体系和治理能力现代化而作出的一项重大战略决策。党的十八届四中全会提出“依法赋予设区的市地方立法权”。根据中央部署，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议修改了《中华人民共和国立法法》，依法赋予全国所有设区的市地方立法权，但行使立法权的具体时间由省级人大常委会决定。2015年7月30日，吉林省十二届人大常委会第十八次会议正式批准全省设区的市可以行使地方立法权。省编办随即同意设立地方立法机构，增加地方立法行政编制。根据《地方组织法》有关规定和省人大常委会统一部署，2015年12月30日，白城市五届人大四次会议批准设立了市人大法制委员会。市人大法制委与常委会法工委合署办公，一个机构、两块牌子，新增行政编制5人，内设市人大法制委（常委会法工委）办公室、法规科、备案审查科3个科室。地方立法机构的成立，为开展地方立法工作创造了前提条件。

地方立法权的范围。设区的市人大机关行使地方立法权，是有着明显的范围界定的。《立法法》第72条规定，设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面的事项制定地方性法规。设区的市立法机关只能在立法权限范围内选题立项，从本地实际需要出发，围绕这3个方面的事项进行立法。这3个方面之外的经济、政治、行政等领域，设区的市不可以立法。当然，这3个方面的立法内涵是比较宽泛的。比如，在城市管理方面，包括规划管理、建筑管理、市政管理、园林管理、绿化管理、小区管理、物业管理、市容管理、停车管理、养犬管理、建设档案管理、海绵城市管理等等。在环境保护方面，包括大气、土地、山川、丘陵、河流、海洋、湖泊、沼泽、湿地、林地、森林、草原、矿藏、水源等内容。在历史文化保护方面，包括文物保护、古迹保护、历史建筑保护、自然景观保护、人文景观保护、红色景点保护等。这些方面的立法内容，为设区的市立法机关选定立法项目提供了广阔空间。设区的市立法不同于国家立法，也不同于省级人大和较大的市立法，必须针对性强，有本地特色，坚持针对问题立法，立法解决问题。而且对涉及综合性、基础性、全局性的地方立法项目，必须由人大主导立法，由人大机关组织起草；对涉及专业性、技术性的地方立法项目，则由政府行政部门负责起草。设区的市立法的主要特点，一是区域性。立法适用范围与本行政区管辖范围相同，立法效力只限于本行政区域。二是末位性。立法规定不得与宪法和法律相抵触，属于低端末位立法。三是单一性。立法过程只能就单一事项进行，不能对多种事项同时立法。四是弥补性。主要是弥补国家立法出现的空白，弥补上位法的不足。五是有限性。立法内容仅限于以上三个方面，除非法律另有规定，原则上不能突破这个限制。而且立法能否实施，需要省级人大常委会审议批准。设区的市立法的基本要求是，一定要从本地实际情况出发，做到条件不具备不立，时机不成熟不立，实际不需要不立，准备不充分不立，执法不到位不立，群众不满意不立。

建立立法规章制度。常言道：有规矩，才能成方圆。设区的市人大机关行使立法权，首先必须建立相关规章制度，确定立法程序，安排工作流程，之后才能稳步开展立法工作。按照2016年初省人大法制委召开的“地方立法工作座谈会”会议要求，结合前期立法调研，立足白城市的实际情况，按照全国人大提出的“有特色、不抵触、可操作”的地方立法原则，市人大法制委研究制定了《白城市人民代表大会及其常务委员会立法程序暂行办法》《白城市人民代表大会法制委员会工作规则》《白城市人大常委会立法听证工作规程》《白城市人大常委会法制工作委员会工作规则》《白城市人大常委会立法工作流程》等立法工作规章制度，经市五届人大常委会第37次主任会议审议通过，以正式文件上报省人大常委会法工委备案，下发各地各相关部门使其知晓地方立法制度建设情况。经主任会议同意，市人大常委会办公室下发了《关于聘请地方立法顾问的通知》，聘请了首批白城市地方立法顾问，储备了地方立法专门人才，建立了地方立法咨询智库。这些规章制度的建立，明确了地方立法机构的人员编制、领导配备、基本职责、工作职能、立法程序、工作流程、操作规定、办理要求、工作方式、工作方法等项内容，使地方立法有章可循，使立法工作稳妥进行，为依法有序开展地方立法工作提供了制度保障。

研究起草地方法规。市委下发文件批转白城市人大常委会2016年立法计划之后，为加快地方立法进度，确保按时完成本年度的地方立法任务，2016年6月初，由市人大法制委牵头，市人大法制委与市环卫处、市城管局联合成立了地方法规起草小组，共同研究了地方法规的框架结构和主要章节，分别起草了《白城市市容卫生管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。3个《条例（草案）》综合归纳为一个草案后，经与市环卫处、市城管局相关领导和法制人员座谈讨论，对《条例（草案）》进行了两次修改。2016年7月初，在市人大常委会分管领导带领下，市人大法制委赴近邻齐齐哈尔市、大庆市调研地方立法和城市管理情况，回来后对《条例（草案）》进行了第三次修改。《条例（草案）》名称由最初的《白城市市容卫生管理条例》修改为《白城市市容和环境卫生管理条例（草案）》。原有的关于冬季清雪和“门前三包”部分，也由单独设两章修改为各单列一条。2016年8月初，市人大城环委、法制委相继召开会议，进行专题研究，对《条例（草案）》进行了第四次修改。并召开各县（市、区）人大主任及分管副主任座谈会，专门征求意见，对《条例（草案）》进行了第五次修改，形成了《条例（草案）》送审稿。

审议修改法规草案。受市政府委托，市政府法制办对《条例（草案）》进行了合法性审查，出具了书面审查意见。之后，按照地方立法程序规定，报请主任会议同意，2016年8月12日，在市人大常委会主任季委主持下，市五届人大常委会第三十五次会议对《条例（草案）》送审稿进行了初次审议并原则通过。根据常委会组成人员提出的审议意见，市人大法制委对《条例（草案）》进行了第六次修改。2016年8月18日，市人大法制委召开了“地方法规草案听证会”，征求白城市物价监管部门和洮北区基层群众意见。根据与会人员提出的意见和建议，市人大法制委对《条例（草案）》进行了第七次修改。报请市人大常委会主任会议同意，2016年8月25日，以市人大常委会名义，在《白城日报》全文刊发《条例（草案）》，利用一个多月时间，广泛征求社会各界意见。截至2016年10月25日，共收到反馈意见28件，涉及的具体修改意见建议86条。根据征求意见情况，市人大法制委对《条例（草案）》进行了第八次修改。这次修改共采纳意见39条，形成了《条例（草案修改稿）》后，印发给市政府各位领导及政府相关部门负责同志，各县（市、区）人大常委会主要领导，部分市人大代表，市政协委员，非党民主人士等征求意见建议。市人大法制委根据征求意见情况，对《条例（草案修改稿）》进行了第九次修改。这次修改内容较多，特别是根据市人大立法顾问和市法学会会员书面提出的修改意见，对暂时不具备条件的道路挖掘管理、餐厨垃圾管理、停车场管理、洗车行管理、宠物管理等5处条款进行了删减，对涉及相关定义表述的4处条款进行了调整，对个别条款之间顺序和词语表述等方面进行了多处修改。2016年11月初，报送省人大常委会法工委帮助审查把关，根据省人大常委会法工委意见，又进行了第十次修改。鉴于公共卫生设施建设、垃圾无害化处理等事项，已纳入政府规划，不必再由地方立法来规范，因此删去“公共卫生设施管理”一章。这次修改后，立法条目由原来的五十五条修改为四十三条，形成了《条例（草案二审稿建议稿）》。2016年12月2日，市人大法制委召开会议，对《条例（草案二审稿建议稿）》进行审议，形成了《条例（草案二审稿送审稿）》。报请主任会议讨论通过后，形成了提请常委会全体会议审议的《条例（草案二审稿表决稿）》。2016年12月8日，在市人大常委会主任季委主持下，市五届人大常委会第三十九次会议，对《条例（草案二审稿表决稿）》进行了第二次审议，经表决全票通过。

表决通过公布实施。按照《立法法》的有关规定，设区的市人大常委会对地方法规草案审议通过后，需要报请省级人大常委会会议批准。《白城市市容和环境卫生管理条例》经市五届人大常委会二审审议通过后，根据吉林省人大常委会关于地方立法的相关规定，还要报请省人大法制委先行进行合法性审查。2016年12月13日，在省人大常委会副主任陈伟根主持下，省人大法制委对市人大常委会上报的《关于报请批准〈白城市市容和环境卫生管理条例〉的报告》进行审议，没有提出不同意见。之后，报请省人大常委会主任会议同意，决定提请省人大常委会会议表决。2016年12月29日，省十二届人大常委会第三十二次会议审议后，全票表决通过。随后，省人大常委会下发文件，正式批准《白城市市容和环境卫生管理条例》，由白城市人大常委会对外公布施行。经上报全国人大常委会法工委备案后，市五届人大常委会以13号公告形式，在《白城日报》全文刊发了《吉林省人民代表大会常务委员会关于批准〈白城市市容和环境卫生管理条例〉的决定》和《白城市市容和环境卫生管理条例》，以及《关于制定〈白城市市容和环境卫生管理条例〉的说明》，决定从2017年2月1日起正式开始施行。

《白城市市容和环境卫生管理条例》共7章43条，近6000字。除总则、附则外，主要对市容市貌管理、广告牌匾管理、环境卫生管理、垃圾管理等行政管理行为立法进行规范，同时强化执法监督检查，依法保护人民群众合法权益。从一定意义上说，《白城市市容和环境卫生管理条例》是一部小型的“城管法”，该条例的执法主体是城管执法部门，公安、交通、规划、住建、环保、工商、卫计委、食药监等部门相互配合，共同形成城市管理工作合力。可以肯定，这部地方性法规的公布施行，对于贯彻落实中央和全省城市工作会议精神，依法加强城市管理，增强市民环保意识，创造清洁优美的城市环境，提升城市品位，增进民生福祉，建设现代文明城市，促进招商引资和经济建设，都具有重要意义和推动作用。