逐步增加有地方立法权的市的数量，是党的十八届三中全会关于立法工作的重要决策。据此，十二届全国人大三次会议在立法法修正案中规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。“设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。依据这一规定，设区市的人大及其常委会和市政府，被赋予了立法权。笔者在认真学习修正后的《中华人民共和国立法法》的基础上，对我市如何适应享有立法权的新形势做了一些思考。

    赋予设区市立法权具有十分重要的意义

    第一，赋予设区市立法权是推进国家治理体系、治理能力现代化的重要措施。地方性法规和政府规章是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。完备的法律是国家治理体系、治理能力现代化必要条件。赋予设区市立法权有利于我国法律体系的完善，使法律更具操作性和针对性，更符合各地的实际。

    第二，赋予设区市立法权有利于法律、法规的正确实施。我国的社会主义法律体系已经形成。但是，由于沿海与内地、北方与南方、城市和乡村经济社会发展的不平衡，上位法的原则规定，有时

    不能完全适应各地的实际需求。因此，城市政府只能以“红头文件”的形式出台相关规定。因“红头文件”出台的程序不规范，公众的信任度低，其本身又没有强制力，因此影响了城市管理法制化

    水平的提高。赋予设区市立法权，就可以结合各地实际，出台法律性文件，补充、细化上位法的规定，保证法律、法规的有效实施。

    第三，赋予设区市立法权是经济社会发展的客观要求。由于经济社会的迅速发展变化，特别是城市化进程的加快，与法律的相对滞后形成了鲜明对比。现有的法律不可能延伸到社会管理的方方面面，只有立法权适当向地方扩大，赋予设区市立法权，各地依据自身情况制定地方性法规或政府规章，才能有针对性地解决地方改革发展过程中出现的新情况、新问题，从而保持经济社会持续健康发展。

    设区市立法定的各项原则必须坚持立法法确

    第一，必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各个方面。要坚持党对立法工作的领导，党委提出的立法建议，人大及其常委会或政府应当认真组织调研论证和审议，在立法中遇到的重要问题，应通过一定的程序由党委讨论后提交立法机关审议通过。

    第二，必须坚持立法为民的理念。立法要以保障人民根本权益为出发点和落脚点，要牢固树立以民为本、立法为民的理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。立法不能只考虑国家机关管理方便，而不考虑公众的意愿和由此产生的负担。如没有法律、行政法规或地方性法规作依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

    第三，必须坚持法制统一。坚持社会主义法制的统一，是实施依法治国方略、做好立法工作的内在要求。修正后的立法法赋予设区市人大及其常委会和政府立法权。这样的制度安排既有照顾到各地区的特点和差异，充分调动中央和地方两个积极性的积极意义，同时也有可能产生违背国家的法律和行政法规，利用地方立法权干涉、操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机制，限制外地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的地方保护主义问题。因此，在地方立法过程中，应当始终坚持维护宪法作为国家根本法的权威地位，严格依照法定权限、遵循法定程序开展立法工作，在制定地方性法规或政府规章的时候，不得超越权限设定许可审批事项，不得在法律、行政法规规定之外增设行政许可条件，不得对域外的企业规定歧视性的待遇。确保制定的地方性法规和政府规章不同

    法律、行政法规相抵触，保持社会主义法制的统一。

    第四，必须紧密结合本地实际。历史经验证明，地方立法存在的一个突出问题，就是地方特色不够，往往是照抄照搬上位法的条款多，而结合自身实际的条款少。修正后的《立法法》规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”设区的市行使立法权一定要紧密结合本地实际出台有针对性并且是可操作的地方性法规或政府规章。

    第五，必须在形式上科学规范。制定法律文件既是一项十分严肃的政治活动，同时也是一项专业性很强的工作，是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的技术活动。因此，立法在形式上必须科学规范，力求在名称、谋篇布局、章节条款设计、语言表述、文字运用等方面应层次清楚、表达准确，符合立法规范。

    认真做好设区市立法的各项基础性工作

    第一，健全立法程序制度。体现科学、民主立法的程序

    制度是立法质量的保证。在程序制度建设中，应当把公众参与、专家论证和立法监督作为重点。

    首先，在制定立法计划时要坚持集思广益，充分发扬民主，把公众普遍关心的立法事项列入计划，而不能单方面地只听取行政执法部门的意见。在法规和规章草案审核论证阶段要保证公众的知情权和参与权。除依法不公开的以外，法规、规章草案均要在本区域公众关注度较高的媒体上公布。依法或依职权需要召开立法听证会的，应当组织听证会。要认真处理公众的意见。有关部门应当对收集到的公众意见进行汇总、整理和分类，并形成情况报告，提出如何处理的建议和理由，并逐级提交立法机关，让立法决策者在充分了解民意的基础上进行决策。

    其次，通过程序约束，防止专家论证走过场。专家参与立法咨询论证，是实现科学立法、保证质量的重要措施。在立法的各个环节通过各种方式强化专家的咨询作用，拓宽和加深专家参与的广度和深度。如吸收专家参与起草、立法调研、立法预测和相关立法准备工作等等。这种参与应是实质性的，而不是形式上走个过场。要科学地建立专家咨询组织，为专家自由发表意见提供保障，增加专家论证过程的透明度。同时，还要建立专家论证的责任机制，按照权利与责任一致的原则，要求专家对自己的论证意见承担责任。

    再次，要建立完善立法监督制度。立法权不能“任性”，必须依法行使。按照《立法法》的规定，我市人大及其常委会制定的地方性法规，需要省人大常委会批准后公布实施。市政府制定的规章要向同级人大常委会和上级政府报送备案，接受审查。公众也可以对地方性法规或政府规章提出审查申请。对所有这些立法监督制度，都需要进行操作层面的细化，以维护法制的统一，保证立法的质量。

    第二，加强立法能力建设。我市是新赋予立法权的市，目前，人大常委会没有专门立法的工作机构，政府虽然设有法制机构，但其相关职责主要是对规范性文件的审核，因此，加强立法能力建设是当务之急。首先，要考虑设立专门的立法工作机构，以适应立法工作任务的需要。其次，要通过专业人员招聘或调剂、组织现有人员学习培训等途径建立立法工作队伍，为行使立法权提供人才上的保障。

    第三，落实立法经费保障措施。经费是完成立法任务的保障，立法经费的管理方式直接关系到立法的质量。要建立一个有利于保障立法公正的经费管理模式。立法所需经费应列入财政预算，由立法机关或政府综合部门负责掌管。

    第四，争取上级权力机关的支持，早日行使我市立法权。立法法赋予设区市立法权的同时，又规定设区的市开始制定地方性法规和政府规章的具体步骤和时间，由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素确定。根据以上规定，我市人大、政府在做好行使立法权的各项准备的同时，还要积极向省人大常委会汇报本地经济社会发展的状况、立法的需求、行使立法权的准备等事项，争取省人大常委会早日批准我市行使地方立法权，并给予持续地指导和支持。